Z Außen Sicherheitspolit (2015) (Suppl) 8:507–529 DOI 10.1007/s12399-015-0520-6
Nicht-staatliche Akteure und die Effektivität und Legitimität des globalen Regierens Helmut Breitmeier · Mischa Hansel
Online publiziert: 2. September 2015 © Springer Fachmedien Wiesbaden 2015
Zusammenfassung Wie tragen nichtstaatliche Akteure zur Effektivität und demokratischen Legitimität des globalen Regierens bei? Für die Beantwortung dieser Leitfrage werden verschiedene demokratietheoretische Ansätze darauf hin untersucht, welche Möglichkeiten sie nicht-staatlichen Akteuren für die Demokratisierung des globalen Regierens beimessen. Zudem wird untersucht, ob und wie nichtstaatliche Akteure einzelne Dimensionen der Effektivität wie die Problemlösung, Zielerreichung oder die Compliance verbessern können. Die empirischen Ergebnisse zeigen, dass nicht-staatliche Akteure die Effektivität des globalen Regierens teilweise verbessern und zur demokratischen Legitimität beitragen. Allerdings ergeben sich aus der Einbindung dieser Akteure auch neue Legitimitätsprobleme. Schlüsselwörter Demokratische Legitimität · Effektivität · NGOs · Partizipation · Global Governance Non-State Actors and the Effectiveness and Legitimacy of Global Governance Abstract How can non-state actors contribute to the effectiveness and democratic legitimacy of global governance? The article focuses on different approaches of democratic theory and explores which possibilities they ascribe to non-state actors for improving democratic legitimacy of global governance. In addition, the article Prof. Dr. H. Breitmeier () · Dr. M. Hansel Institut für Politikwissenschaft, Abteilung für Internationale Beziehungen, Justus-Liebig-University Gießen, Karl-Glöckner Str. 21, E 35394 Gießen, Deutschland E-Mail:
[email protected] Dr. M. Hansel E-Mail:
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explores whether and how non-state actors can improve different dimensions of the effectiveness of global governance, e.g., problem-solving, goal-attainment or compliance. The empirical findings demonstrate that non-state actors can partially improve the effectiveness and democratic legitimacy of global governance. But inclusion of these actors also creates new legitimacy problems. Keywords Democratic legitimacy · Effectiveness · NGOs · Participation · Global governance 1 Einleitung Das globale Regieren weist an zwei Achillesfersen grundlegende Probleme auf: die teilweise mangelnde Effektivität und das Demokratiedefizit. Neben zwischenstaatlichen Institutionen baut das globale Regieren vermehrt auf halb-private und private Institutionen, in welche neben der Staatenwelt auch transnationale Unternehmen und zivilgesellschaftliche Akteure integriert sind (Auld 2014; Beisheim und Liese 2014; Wolf 2008). Die Institutionen des globalen Regierens produzieren intendierte und nicht-intendierte Wirkungen, die von der globalen Öffentlichkeit sehr häufig kritisch beurteilt werden. Dies zeigen Proteste gegen die von der Welthandelsorganisation (WTO) betriebene Liberalisierung des Welthandels, die in ihrer sozialen und ökologischen Wirkung vielfach nicht dem Ziel der Gemeinwohlorientierung entspricht (Münch 2011, siehe auch Brunnengräber in diesem Band). Darauf bezugnehmend konstatiert die Forschung eine zunehmende Politisierung und eine Legitimitätskrise internationaler Organisationen (Zürn und Ecker-Ehrhardt 2013). Aus demokratietheoretischer Sicht wird indessen gefragt, welche Institutionen und welche Akteure jene Anforderungen erfüllen können, die mit einem legitimen Regieren jenseits des Nationalstaats verknüpft sind (Neyer 2013, S. 53–56). Im Mittelpunkt dieses Beitrags steht folgende Leitfrage: Welchen Beitrag leisten nichtstaatliche Akteure für die Effektivität und Legitimität des globalen Regierens? Dies geschieht vor dem Hintergrund, dass gerade nicht-staatlichen Akteuren für die Linderung der an beiden Achillesfersen bestehenden Probleme eine besondere Bedeutung zugeschrieben wird. Diese Akteure sind Bestandteil der transnationalen Zivilgesellschaft, die in Abgrenzung von der Staatenwelt und der Wirtschaftswelt konzeptionell und politisch als eine eigene Sphäre begriffen werden kann. In einem ersten Schritt wird zunächst dargestellt, welches Verständnis von Effektivität und demokratischer Legitimität im Folgenden verwendet wird. Es werden einzelne theoretische Konzepte zur transnationalen Demokratie dahingehend untersucht, welche Bedeutung nicht-staatlichen Akteuren für die Demokratisierung des globalen Regierens zugewiesen wird. In einem zweiten Schritt wird zunächst die Welt der nichtstaatlichen Akteure beschrieben. Darüber hinaus wird analysiert, wie nichtstaatliche Akteure einzelne Dimensionen der Effektivität beeinflussen können. Es wird dabei deutlich, dass nicht-staatliche Akteure für die effektivere Bearbeitung komplexer grenzüberschreitender Problemlagen in der Regel unverzichtbar sind. Daran anknüpfend richtet sich der Fokus des Beitrags auch auf das Kriterium der demokratischen Legitimität. Es werden Bereiche und Aktivitäten identifiziert, in bzw. mit denen
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nicht-staatliche Akteure innerhalb und außerhalb von Governance-Systemen zu einer partiellen Demokratisierung des globalen Regierens beitragen. Dies geschieht unter den Bedingungen der territorialen Entgrenzung, aus der sich neue Anforderungen für ein „demokratisches Regieren“ ohne einen territorial immer genau definierbaren „demos“ ergeben (Scholte 2011a, S. 113; Risse 2006, S. 179–180). Mitberücksichtigt werden dabei auch kritische Hinweise auf die Selbstmandatierung sowie die zum Teil intransparenten Entscheidungsstrukturen nicht-staatlicher Akteure. Es wird gezeigt, dass die Einbindung von nicht-staatlichen Akteuren die Legitimität des globalen Regierens zwar verbessern kann. Allerdings ergeben sich mit dieser Einbindung auch neue Legitimitätsprobleme. Nicht zuletzt mit Blick auf konkrete Reformideen, etwa formalisierte Beteiligungsrechte nichtstaatlicher Akteure in globalen Wirtschafts- und Finanzinstitutionen sowie der UNGeneralversammlung und ihren Ausschüssen, ist das Verhältnis von Effektivität und Legitimität von besonderem Interesse. In der Demokratietheorie bestehen unterschiedliche Auffassungen darüber, wie die Beteiligung der Zivilge sellschaft in Global Governance-Prozessen die Effektivität des Regierens beeinflusst. Mit Habermas‘ diskurstheoretischem Konzept der deliberativen Demokratie sind Erwartungen verknüpft, nicht-staatliche Akteure würden das Regieren nicht nur demokratisieren. Vielmehr formuliert dieses Konzept auch die Annahme, dass sich durch die Inklusion betroffener bzw. für die Problemlösung kompetenter Akteure die Qualität der Politikergebnisse verbessert, auch weil diese auf einem vernunftgeleiteten und auf ‚Arguing‘ beruhenden Verfahren und weniger aus einem Bargai ning-Prozess resultieren (Habermas 1992; Landwehr und Schmalz-Bruns 2014). Demgegenüber bewertet Dahl (1994, S. 24) die Sichtweise, wonach input-orientierte Legitimität eine Bedingung für verbesserten Output des Regierens darstellt, kritisch und warnt davor, dass eine Zunahme demokratischer Legitimität auf Kosten der Effektivität gehen kann. Abschließend gilt es daher zu bewerten, welche Relevanz den zuvor eingeführten Argumenten über den vermeintlich positiven bzw. problematischen Zusammenhang zwischen Effektivität und Legitimität zukommt. 2 Effektives und legitimes Regieren jenseits des Nationalstaats Die Global-Governance-Forschung hat sich lange mit der Frage beschäftigt, ob und unter welchen Bedingungen das zwischenstaatliche und private Regieren effektiv ist (Breitmeier et al. 2006; Breitmeier et al. 2011; Breitmeier 2013; Miles et al. 2003; Flohr et al. 2010). Die Effektivität stellt dabei eine Sammelvariable einzelner Output-Dimensionen des Regierens dar, die unterschiedliche Teilaspekte des globalen Regierens messen. Neben der Norm-Einhaltung beschäftigt sich die Effektivitätsforschung unter anderem auch mit der Zielerreichung und der Problemlösung oder bewertet die Effizienz der ausgeführten Politiken unter Berücksichtigung der erzielten Ergebnisse. Darüber hinaus umfasst die Effektivität mit der Bewertung der Verteilungsgerechtigkeit auch einen normativen Aspekt. Von der Forschung wurden dabei mehrere Einflussfaktoren herausgearbeitet, welche einzelne Dimensionen der Effektivität beeinflussen. Spieltheoretische Ansätze argumentieren, dass aus den unterschiedlichen Präferenzen der in einem Politikfeld angesiedelten Akteure „sozi-
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ale Fallen“ entstehen, welche die Entstehung von Institutionen und deren Fähigkeiten zur effektiven Problembearbeitung – in Abhängigkeit von der jeweils vorhandenen Interessenkonstellation bzw. „Spielsituation“ – behindern oder stark einschränken können (Snidal 2013; Zürn 1992). Daher hängt effektives Regieren von der Existenz solcher Mechanismen ab, die dem Trittbrettfahren, einer Täuschung oder mangelnder Normeinhaltung durch andere Mitglieder Einhalt gebieten. Dies kann durch die Bereitstellung von spezifischen Mechanismen zur Verifikation, dem Monitoring, der Überprüfung der Implementation, durch Capacity-Building oder durch die Bereitstellung von Mechanismen zur autoritativen Streitbeilegung erfolgen. Kognitive Ansätze konzentrieren sich demgegenüber auf die Existenz von Mechanismen und netzwerkartig organisierten Akteuren (z. B. „epistemic communities“), die Wissen zur exakten Problemformulierung bereitstellen. Diese Akteure verbessern das Konsens-Wissen über Ursachen und Wirkungen eines Problems und über geeignete Maßnahmen zur Problemlösung. Sie tragen dadurch zu einer Veränderung nationaler Interessen bzw. zu einer Harmonisierung entgegengesetzter Interessen in Governance-Systemen bei (Haas 2007, 2014). Welcher Bedarf besteht in inter- und transnationalen Governance-Systemen dafür, dass Staaten und internationale Organisationen durch nicht-staatliche Akteure bei der Verifikation, dem Monitoring, der Überprüfung der Implementation, dem CapacityBuilding oder der Weiterentwicklung der kognitiven Grundlagen in einem Politikfeld unterstützt werden? Die Komplexität einzelner grenzüberschreitender Problemlagen erfordert häufig institutionelle, ökonomische oder kognitive Ressourcen zur Problembearbeitung in einem Umfang, der die in einzelnen Staaten vorhandenen Kapazitäten übersteigt. Dies trifft sehr häufig für Schwellen- und Entwicklungsländer zu, die über relativ schwache administrative, sozio-ökonomische oder technisch-wissenschaftliche Ressourcen verfügen. Internationale Organisationen bilden zwar häufig das Zentrum globaler Netzwerke zur Wissensgenerierung und beziehen ihre Legitimität aus der Bündelung und Bereitstellung spezifischer Expertise. Sie verfügen aber als Organisationen nicht in hinreichendem Maß über den personellen Unterbau und die finanziellen, technischen und wissenschaftlichen Ressourcen für eine weitgehend eigenständige Durchführung globaler politischer Programme. Bei der Generierung des Expertenwissens und der Entwicklung und Umsetzung von Politiken sind sie in der Regel auf die Einbeziehung externer Expertise und auf den Zufluss entsprechender Ressourcen externer Akteure angewiesen. Mit der Globalisierung sind aber auch die Industrieländer ständig mit der Existenz von Unsicherheit und dem damit verbundenen Nicht-Wissen über zukünftige Unsicherheiten konfrontiert. Entsprechend sind der Umfang, die Reichweite und die Geschwindigkeit erforderlicher Steuerungsmaßnahmen gewachsen. Die erfolgreiche Bewältigung dieser Probleme über inter- und transnationale Governance-Formen macht es erforderlich, dass staatliche Steuerung vermehrt über die Einbindung in Netzwerkstrukturen verwirklicht wird, die auch auf Ressourcen von nicht-staatlichen Akteuren bauen. Die Forschung zu privater Governance hat darüber hinaus darauf hingewiesen, dass private Akteure – also transnationale Unternehmen und auch nicht-staatliche Akteure – bestehende Regulierungsdefizite oder -löcher zum Anlass nehmen können, ersatzweise die Rolle von Ko-Regulierern zu übernehmen. Damit könnten bestehende zwischenstaatliche Regelungen bestenfalls ergänzt und somit das Maß der Effektivi-
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tät entsprechend verbessert werden. Allerdings könnten private Governance-Formen auch mit dem Ziel entwickelt werden, die Errichtung zwischenstaatlicher Regelungen abzuwenden. Insofern muss die Analyse der Effektivität des globalen Regierens vermehrt das Zusammenspiel unterschiedlicher Governance-Typen und verschiedener Regelungen berücksichtigen, die in sogenannten „Regimekomplexen“ angesiedelt sind (Oberthür und Stokke 2011). Global Governance verdient aus einer output-orientierten Perspektive dann Folgebereitschaft, wenn die grenzüberschreitende Problembearbeitung durch diese Institutionen eine Qualität erreicht, die ohne diese Institutionen nicht erzielt werden könnte. Diese Perspektive ist allerdings aus normativer Sicht nicht hinreichend. Die Legitimität einer modernen sozialen Ordnung jenseits des Nationalstaats kann sich nicht ausschließlich auf die Qualität der Problemlösung stützen. Ein solches Legitimitätskonzept würde der Rechtfertigung autoritärer und patrimonialer Politiken Tür und Tor öffnen. Darüber hinaus deckt es sich auch nicht mit den empirisch nachweisbaren Beurteilungsmaßstäben der Weltbevölkerung. Zwar ist in der Forschung umstritten, in welchem Maße sich die de facto Akzeptanz bestimmter internationaler Institutionen auf deren Performanz (Output-Dimension) oder aber auf Aspekte demokratischer Teilhabe (Input-Dimension) zurückführen lässt (Dellmuth und Tallberg 2015; Bernauer und Gampfer 2013; Dingwerth und Weise 2012; Take 2011; Bernstein 2011; Zürn 2004; Steffek 2003). Repräsentative Umfragedaten des World Value Survey belegen jedoch regelmäßig, dass ein Großteil der Weltbevölkerung die Demokratie als erstrebenswerte und erhaltenswürdige Regierungsform betrachtet. Im Sinne einer empirischen Legitimitätsforschung, die sich nicht auf die Messung bloßer Akzeptanz beschränkt, sondern auf Beurteilen abstellt (Patberg 2013; Nullmeier und Nonhoff 2010, S. 30–32, 38–39; Nullmeier et al. 2012, S. 25–28), können diese Einstellungen zum Ausgangspunkt der Bewertung der tatsächlichen Praxis politischer Institutionen, auch jenseits des Nationalstaates, gemacht werden. Nun schlüsseln die erwähnten Umfragen leider nicht auf, welche Dimensionen der Demokratie von den Befragten besonders wertgeschätzt werden. Dieselbe Unbestimmtheit charakterisiert zum Teil auch die politikwissenschaftliche Debatte um Demokratiedefizite des globalen Regierens. Die Frage, ob und inwiefern ein solches Defizit besteht, lässt sich jedoch nur dann beantworten, wenn zuvor die Konturen eines möglichen demokratischen Regierens jenseits des Nationalstaates bestimmt worden sind. Mit anderen Worten: Es braucht dafür geeignete Modelle. Solche Modelle werden auch benötigt, um den potentiellen oder aktuellen Beitrag von nichtstaatlichen Akteuren zur Verringerung von Demokratiedefiziten benennen zu können. Darum werden in Anlehnung an Dingwerth (2007, S. 12–36, 2003, S. 76–82) sowie Steffek und Nanz (2008, S. 1–2) drei Modelle demokratischen Regierens jenseits des Nationalstaates vorangestellt, die jeweils prominente Positionen in der Literatur zusammenfassen und voneinander abgrenzen. Grundlegend dabei ist ein heuristischer Zweck, der darin besteht, unterschiedliche Bewertungsmaßstäbe für die spätere Analyse der legitimatorischen Potentiale nicht-staatlicher Akteure bereitzustellen. Der Grundgedanke des ersten Modells lässt sich aus der Idee der Teilhabe und politischen Gleichheit ableiten. Demnach sollen möglichst alle von einer Entscheidung betroffenen Akteure gleichberechtigt in den politischen Prozess eingebunden sein. Dies kann unmittelbar durch direkte Partizipation oder mittelbar durch Insti-
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tutionen der Interessenaggregation (Parteien) und geeignete Repräsentanten erfüllt werden. Letztere Organisationsform steht allerdings spätestens seit Robert Michels‘ Klassiker der Demokratietheorie (Michels 1911) unter dem Verdacht oligarchischer Tendenzen. Noch kritikwürdiger aus dieser Perspektive sind indes viele inter- und transnationale Versuche der Bearbeitung entgrenzter Problemlagen (Finanzkrisen, Terrorismus, Steuerflucht, Armutsmigration etc.). Denn allzu oft wird dabei die räumliche Kongruenz zwischen den an politischen Entscheidungen beteiligten bzw. den davon betroffenen Menschen verwischt. Der nationale „demos“, insbesondere in einflussschwächeren Ländern, ist somit von den Wirkungen inter- und transnationaler Regelsetzungen betroffen, an deren Entstehung er politisch nicht mitwirken konnte. Im Kontext des globalen Regierens fußt insbesondere das von David Held und Daniele Archibugi vertretene Konzept einer kosmopolitischen Demokratie auf dem Wunsch nach Wiederherstellung einer angemessenen Repräsentation aller Betroffenen (Held und Archibugi 1995; Archibugi 2008). Eine Weltverfassung garantiert darin grundlegende Bürgerrechte, und politische Organe oberhalb der Staatenwelt stellen die Kongruenz zwischen „demos“ und Entscheidungsmacht wieder her. Konkret wird beispielsweise die schrittweise Parlamentarisierung der Vereinten Nationen vorgeschlagen (Archibugi 2008, S. 172–177, siehe auch Falk und Strauss 2001). Nicht-staatliche Organisationen der Zivilgesellschaft würden darin teilhaben und zugleich enge Kontakte zur lokalen Basis aufrechterhalten. Es ist aber doch unklar, inwiefern sie damit dieselben Repräsentationserfordernisse wie gewählte Parlamentarier/innen erfüllen (Wolf 2000, S. 194–196). Selbst die Anhänger einer kosmopolitischen Demokratie sehen nicht-staatliche Akteure darum in einer komplementären (und nicht substituierenden) Rolle neben staatlichen Delegierten (Collingwood und Logister 2005, S. 183–184). Nicht-staatliche Akteure würden jenen eine Stimme leihen, denen in der Weltverfassung sonst kein Platz zufällt, etwa der Bevölkerung autoritär regierter Staaten oder Kleinbauern ohne nationale Lobby. Stets ginge es darum, zusätzliche Kanäle der Delegation und Repräsentation für ansonsten marginalisierte Gruppen zu schaffen. Folglich muss ein Modell, das auf dem Aspekt der demokratischen Selbstbestimmung fokussiert, die Aktivitäten nicht-staatlicher Akteure daraufhin prüfen, ob sie glaubhaft als weltpolitischer Anwalt schwach organisierter und marginalisierter Gruppen auftreten können. In einem zweiten Modell des demokratischen Regierens in der Weltgesellschaft rückt die Notwendigkeit der Machtbeschränkung angesichts einer Vielfalt von Interessen, Lebensstilen und Wertorientierungen in das Zentrum der Überlegungen (Dingwerth 2007, S. 21–23). Ausgangspunkt ist in diesem Falle ein pluralistisches und zugleich libertäres Demokratieverständnis (Schmidt 2010, S. 210–224; Moravcsik 2004, S. 339). Die Essenz einer demokratischen Ordnung auf jeder politischen Ebene ist demnach erstens die Organisation und Gewährleistung eines freien Interessenwettbewerbes. Zweitens stehen der Schutz individueller Rechte durch Verhinderung von Machtmissbrauch und Repression im Vordergrund. Institutionelle Mechanismen der Machtausbalancierung (Checks and Balances), Transparenzgebote, kritische Medien sowie eine wachsame Öffentlichkeit dienen diesem Zweck im nationalstaatlichen Rahmen. Hinzu kommen konstitutionell unabhängige Kontrollinstanzen (Verfassungsgerichte), die exekutiven Übergriffen, aber auch einer ungebremsten Ausübung des Mehrheitsprinzips (‚Tyrannei der Mehrheit über die Minderheit‘), einen Riegel vorschieben.
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Autoren wie Robert O. Keohane, Allen Buchanan und Ruth W. Grant haben diese Gedanken aufgegriffen und funktionale Äquivalente hierfür auf globaler Ebene gesucht (Buchanan und Keohane 2006; Keohane und Grant 2005). Sie stützen sich dabei insbesondere auf das Konzept der Rechenschaft (accountability) (Scholte 2011b; Nullmeier und Nonhoff 2010, S. 29). Dieses Konzept fordert Transparenz, Konsultation, Evaluation und Korrektur ein (Scholte 2011c, S. 16–17) und kann als ein „means to constrain power and make it responsible to the people that it affects“ (Scholte 2011c, S. 15) verstanden werden. Ihm wird also eine Schutzfunktion vor Machtmissbrauch auf globaler Ebene zugebilligt (Keohane und Grant 2005). Ein Demokratiedefizit resultiert in dieser Sicht aus mangelnder (externer) Rechenschaft von mächtigen Staaten, Konzernen und internationalen Organisationen gegenüber den von ihren jeweiligen Entscheidungen betroffenen Bevölkerungen (Risse 2006, S. 186–189). Um diesen Zustand zu beheben, muss insbesondere die Transparenz inter- und transnationaler Politik sichergestellt werden (Keohane 2011, S. 101–102). Eine Voraussetzung dafür ist die situative Herbeiführung einer transnationalen Öffentlichkeit. Nicht-staatlichen Akteuren kommt hier eine Schlüsselfunktion zu. Sie können globale Politik kritisch beobachten und als ‚Transmissionsriemen‘ (Steffek und Nanz 2008, S. 3, 8) zwischen globaler Zivilgesellschaft und elitendominierter Global Governance das Reputationsrisiko für mächtige Akteure erhöhen. Auf diese Weise wirken sie als Gegengewichte zu mächtigen Staaten und Konzernen und tragen so zur Demokratisierung der Weltpolitik bei (Collingwood 2006, S. 453–454). Allerdings stellt sich dann auch die Frage, inwiefern die Aktivitäten nicht-staatlicher Akteure selbst transparent gemacht und demokratisch kontrolliert werden können. Zudem müssten nichtstaatliche Akteure auch daran gemessen werden, ob sie in der Lage sind, der Durchsetzung machtvoller Partikularinteressen tatsächlich einen Riegel vorzuschieben. Die demokratische Legitimität von nicht-staatlichen Akteuren muss sich also auch an der Gemeinwohlorientierung des Outputs ablesen lassen (Steffek 2014; Wolf 2000, S. 165–166). Das dritte Modell schließlich stützt sich auf das Konzept der Deliberation und betont die diskursive Qualität der Entscheidungsfindung als Maßstab von Legitimitätsurteilen (Elster 1998; Dryzek 2002). Legitimität resultiert demnach „from the free and unconstrained public deliberation of all about matters of common concern“ (Benhabib 1996, S. 68). Um dies zu erreichen, muss der Entscheidungsprozess für alle Betroffenen prinzipiell zugänglich sein. Zudem müssen sich die Akteure auf einen argumentativen, reflexiven und konsensorientierten Politikstil einlassen (Risse 2004, S. 294–300; Cohen 1989). D. h. sie müssen insbesondere auf den Einsatz materieller Verhandlungsanreize und Drohungen verzichten und zur Revision des eigenen Standpunktes im Lichte neuer Argumente bereit sein. Je mehr dies der Fall ist, desto höhere Legitimität kann der Entscheidungsprozess beanspruchen. Damit einhergehend steigt auch die epistemische Qualität der Entscheidungen (Dingwerth 2007, S. 25; Wolf 2000, S. 198–199). Denn in der Deliberation können nur gemeinwohlorientierte Argumente bestehen. Wenn sich dann das beste Argument durchsetzt, ist mit einer hohen Problemlösungsfähigkeit zu rechnen. Input- und Output-Legitimität sind in diesem Modell also eng verschränkt. Wie steht es mit der Praktikabilität dieses Modells im inter- bzw. transnationalen Raum? Ein Vorteil des Modells ist seine Nichtangewiesenheit auf starke transna-
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tionale Gemeinschaftsbande. Vielmehr verfechten seine Anhänger/innen die These, das Verfahren der Deliberation selbst könne gemeinschaftsbildend wirken (SchmalzBruns 1999; Wolf 2000, S. 196). Allerdings ist wohl ein Grundbestand gemeinsamer Werte doch notwendig (Zürn 2000, S. 193). Ebenso wenig sei das Modell auf Staatlichkeit oder ein Äquivalent dazu angewiesen (Dryzek 1990, S. 90). Im Gegenteil würden hierarchische Elemente die Annäherung an eine ideale Sprechsituation gerade erschweren. Vor diesem Hintergrund kann die Beteiligung zivilgesellschaftlicher Akteure mit ihren vor allem moralischen und kognitiven Ressourcen von Vorteil sein. Damit müssen sie sich nämlich notwendigerweise auf die Kraft des Argumentes stützen (Wolf 2006, S. 212). Zudem erhöht die Beteiligung zivilgesellschaftlicher Akteure die Chance, möglichst allen sachbezogenen Standpunkten und Diskursen Raum zu schaffen. Insgesamt muss die Demokratisierungsleistung nicht-staatlicher Akteure in diesem Modell an der Verbreiterung der diskursiven Basis des Entscheidungsprozesses sowie der Beförderung eines argumentativen Politikstils abgelesen werden. Mögliche Nachteile sind insbesondere in Hinblick auf die Dominanz von Eliten und Experten, auch aus der Zivilgesellschaft, im Blick zu behalten (Wolf 2000, S. 200–201; Schmalz-Bruns 1999, S. 208–211). Denn daraus kann schließlich auch eine argumentative Verengung resultieren. Zudem sind Deliberationsprozesse daraufhin zu prüfen, ob sie tatsächlich zu substantiellen Entscheidungen führen, oder aber als Feigenblatt für die ex-post-Legitimierung festgelegter Beschlüsse dienen. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass nicht-staatlichen Akteuren von einzelnen politikwissenschaftlichen Ansätzen teilweise ein beträchtlicher Einfluss auf Aspekte der Effektivität und Legitimität zugetraut wird. So ist die Expertise von nicht-staatlichen Akteuren angesichts begrenzter staatlicher und intergouvernementaler Kapazitäten für die Problembearbeitung ebenso hochrelevant wie die materiellen Ressourcen etwa von multinationalen Unternehmen. Bezogen auf die Legitimität der Weltpolitik erhoffen sich unterschiedliche Demokratiemodelle einen Beitrag nicht-staatlicher Akteure zu größerer Repräsentativität, Transparenz, Kontrolle und Deliberation. Diese Erwartungen schließen sich nicht wechselseitig aus. Allerdings gibt es möglicherweise Trade-offs, etwa zwischen Deliberation und Transparenz bzw. Rechenschaft (Zürn 2000, S. 193–194; Risse 2004, S. 311–312). Ob diese Hoffnungen berechtigt sind, kann nur mit dem Hinweis auf empirische Forschungsergebnisse beantwortet werden. Um hier allerdings differenzierte Aussagen machen zu können, bedarf es zunächst enger gefasster Kategorien. Zu unterschiedlich sind etwa die Ziele, Legitimationsquellen und Ressourcen von Menschenrechtsaktivisten, sozialen Bewegungen und Organisationen der humanitären Hilfe. 3 Nicht-staatliche Akteure in der Weltpolitik In der globalen Zivilgesellschaft versammeln sich Organisationen, in denen sich Menschen freiwillig und grenzüberschreitend für die Verwirklichung gemeinwohlorientierter Ziele einsetzen. Die überwiegende Orientierung an der Verwirklichung kollektiver Ziele unterscheidet die Zivilgesellschaft ganz wesentlich von der Sphäre der Wirtschaftswelt, in welcher das oberste Ziel von Unternehmen darin besteht, ökonomische Profite zu erzielen (Cohen und Arato 1992; Wapner 1997). Die Welt
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der nicht-staatlichen Akteure umfasst eine breite Palette verschiedener Typen von Organisationen, die innerhalb oder außerhalb der Governance-Systeme aktiv werden. Im Folgenden richtet sich der Fokus auf solche transnationalen Akteure, die überwiegend gemeinwohl-orientierte Ziele verfolgen. Jenseits dieser breiten Gruppe gemeinwohl-orientierter Akteure gibt es allerdings auch solche, die nicht auf die Verwirklichung progressiver Werte und Normen abzielen, sondern (wie zum Beispiel religiös-fundamentalistische Netzwerke) eine Abkehr von der Moderne und die Verwirklichung einer autoritären sozialen Ordnung anstreben. Auch kriminelle Netzwerke (wie zum Beispiel die transnationale Mafia) fallen nicht unter die hier behandelte Akteursgruppe. Die gemeinwohl-orientierten Akteure verkörpern einerseits „advocacy“-Organisationen bzw. „transnational social movements“ (Gordenker und Weiss 1996; Herkenrath 2012; Keck und Sikkink 1998; Tarrow 2011), die vor allem außerhalb von Governance-Systemen in der transnationalen Öffentlichkeit das Agenda-Setting für einzelne Themen befördern und den Handlungsdruck auf politische Entscheidungsträger erhöhen. Darüber hinaus stellen nicht-staatliche Akteure auch viele Dienstleistungen innerhalb von Governance-Systemen bereit („serviceorganizations“) und versuchen damit einen Beitrag zu leisten, um die Effektivität des Regierens zu verbessern. Hierzu zählen etwa Organisationen der humanitären Hilfe und der Entwicklungszusammenarbeit. Kirchliche Organisationen und Programme wie die Caritas, Misereor, der Evangelische Entwicklungsdienst, das Diakonische Werk, Brot für die Welt und andere private Vereinigungen wie die Welthungerhilfe leisten wichtige Beiträge zur Verbesserung der sozialen, wirtschaftlichen und ökologischen Lebensverhältnisse in Entwicklungsländern. Sowohl innerhalb als auch außerhalb von Governance-Systemen wirken wiederum epistemische Gemeinschaften auf Problemverständnisse und Lösungsansätze ein. Die Kategorisierung in Advocacy- und Service-Organisationen ist allerdings etwas holzschnittartig und viele nicht-staatliche Akteure weisen Eigenschaften auf, die beiden Idealtypen teilweise gleichermaßen entsprechen. Zivilgesellschaftliche non-profit Organisationen können darüber hinaus von kommerziell orientierten Unternehmen unterschieden werden, die primär an der Verwirklichung ihres eigenen wirtschaftlichen Nutzens interessiert sind. Allerdings sind die traditionellen Trennlinien zwischen der Sphäre der ausschließlich gemeinwohlorientierten nichtstaatlichen Akteure einerseits und der Welt der gewinnorientierten transnationalen Unternehmen im Einzelfall durchlässiger geworden. Dies liegt einerseits daran, dass nicht-staatliche Akteure neben ihren gemeinwohlorientierten Zielsetzungen zum Teil auch wirtschaftlich aktiv sind. Mit eigenen wirtschaftlichen Aktivitäten (z. B. dem Vertrieb von Artikeln in eigenen Online-Shops oder Warenhäusern) erschließen sich diese Akteure zusätzliche finanzielle Ressourcen, die sie für eigene politische Kampagnen einsetzen können. Diese wirtschaftlichen Aktivitäten stoßen innerhalb der transnationalen Zivilgesellschaft allerdings nicht auf ungeteilte Zustimmung. Sie bergen auch die Gefahr, dass die Logik der Gewinnmaximierung im Einzelfall die Oberhand über die gemeinwohlorientierten Werte und Ziele dieser Akteure gewinnt und somit deren Glaubwürdigkeit beschädigt. Die transnationale Zivilgesellschaft und transnationale Unternehmen sind darüber hinaus immer mehr in semi-privaten und privaten Institutionen des globalen Regierens verwoben, in denen der frühere Antagonismus zwischen zivilgesellschaftlicher Opposition und der Wirtschaftswelt
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nicht mehr durchzuhalten ist (Kalfagianni und Pattberg 2013; siehe auch Coni-Zimmer und Flohr in diesem Band). Auch gegenüber der internationalen Staatenwelt sind die ehemals vorhandenen Trennlinien durchlässiger geworden. Service-Organisationen sind oftmals sehr stark von der Finanzierung ihrer Projekte (z. B. im Bereich der Entwicklungshilfe) von staatlichen und zwischenstaatlichen Institutionen abhängig. Durch die Einbettung in nationale und transnationale Policy-Netzwerke haben nicht-staatliche Akteure besonderen Zugang zu finanziellen und sonstigen Ressourcen und können – zum Beispiel durch ihre Kooptation in nationale Verhandlungsdelegationen – ihr Fachwissen in internationale Politikprozesse einspeisen. Damit ist allerdings der Preis eines partiellen Verlustes politischer Autonomie gegenüber der Staatenwelt verbunden. Vor dem Hintergrund dieser diversen Organisationsformen, Aktivitätsfelder und Zielsetzungen illustrieren und plausibilisieren wir im Folgenden anhand empirischer Beispiele die Rolle nichtstaatlicher Akteure. 3.1 Nicht-staatliche Akteure und Effektivität Die von nicht-staatlichen Akteuren geleisteten Beiträge zur Zielerreichung, Problemlösung, Normeinhaltung und Verteilungsgerechtigkeit erfolgen in unterschiedlichen Phasen des politischen Prozesses. Allerdings konzentriert sich ihr Einfluss auf bestimmte Phasen. Dieser ist in zwischenstaatlichen Verhandlungen im Vergleich zu anderen Phasen zum Beispiel generell schwächer ausgebildet. In Verhandlungen können nicht-staatliche Akteure als Mitglieder nationaler Verhandlungsdelegationen zwar ihre Expertise beisteuern. In der Regel obliegt es aber den Regierungsvertretern, die nationalen Verhandlungspositionen zu vertreten. Von der Phase der Entscheidungsfindung sind nicht-staatliche Organisationen in zwischenstaatlichen Institutionen bis auf wenige Ausnahmen (z. B. die ILO) nahezu ausgeschlossen. In der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) ist jedes Mitglied „mit zwei staatlichen Delegierten und mit je einer Vertreterin oder einem Vertreter der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberorganisationen in allen Gremien der ILO mit gleichen Rechten vertreten“ (Stübig 2015, S. 100). Die gleichberechtigte Teilnahme von Staaten, Unternehmen und Arbeitnehmerorganisationen zielt darauf ab, die Effektivität der im Kontext der ILO entwickelten Normen zu garantieren (Maupain 2013). Allerdings ergibt eine kritische Analyse, dass einzelne ILO-Konventionen zu Arbeits- und Sozialstandards in vielen Staaten nicht effektiv umgesetzt wurden (z. B. mangelnde Ratifikationen) und sich die breite Einbeziehung nicht-staatlicher Akteure somit nicht automatisch in einem hinreichenden Maße von effektiver Problemlösung niederschlägt (SenghaasKnobloch 2009). Zwischen Advocacy- und Service-Organisationen bestehen teilweise Unterschiede bezüglich der Relevanz ihres Beitrags in einzelnen Phasen des politischen Prozesses. Beim Agenda-Setting, das am Anfang des politischen Prozesses stattfindet, können nicht-staatliche Akteure in der transnationalen Öffentlichkeit die besondere Relevanz eines grenzüberschreitenden Problems politisieren. Sie können damit die Priorität eines Problems auf der globalen politischen Agenda verdeutlichen. Ein geradezu idealtypisches Beispiel liefert die erfolgreiche transnationale Kampagne gegen die Herstellung, den Verkauf und die Nutzung von Landminen (Price 1998). Diese Poli-
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tisierung eines Problems durch politischen Druck erfolgt in besonderer Weise durch Advocacy-Organisationen. Diese erzeugen durch eine breite Palette von Aktivitäten, die von politischer Informationsarbeit bis zu provozierenden Aktionen und Gesetzesübertretungen (z. B. Blockaden, Besetzungen, Veröffentlichung der Informationen von Whistleblowern) reichen können, eine besondere Öffentlichkeit für ein Problem. Aber auch Service-Organisationen beteiligen sich an der Agendabildung. Die Mitglieder des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) tragen neben ihrer Funktion als Wissenschaftler, die an der Verbesserung des Wissens über die Ursachen und Wirkungen des Klimawandels arbeiten, auch zur politischen Diskussion über das Problem des Klimawandels bei. Nicht-staatliche Organisationen können zudem auch dazu beitragen, die kollektive Problemdefinition zu „framen“. Der Prozess des „Framing“ beinhaltet bewusste und strategische Anstrengungen unterschiedlicher Gruppen mit dem Ziel, in der Öffentlichkeit ein möglichst breit geteiltes Verständnis über die Sichtweise auf ein Problem zu etablieren. Die inhaltliche Formulierung eines politischen Problems bestimmt ganz wesentlich, welche politischen Maßnahmen ergriffen werden (McAdam et al 1996, S. 6). Innerhalb des Agenda-Setting ist es somit nicht nur bedeutsam, dass ein Thema politisiert wird. Vielmehr konkurrieren in dieser Phase oftmals sehr unterschiedliche Problemverständnisse miteinander, die aus akteursspezifischen Interessen resultieren. Solche Interessengegensätze bestehen sehr häufig zwischen ökonomischen Akteuren (z. B. transnationalen Unternehmen) einerseits und der transnationalen Zivilgesellschaft andererseits. Doch auch die globale Zivilgesellschaft selbst bildet keinen monolithischen Block. Vielmehr sind oftmals auch innerhalb der globalen Zivilgesellschaft unterschiedliche Problemverständnisse vorhanden, aus denen sich divergierende Ziele und politische Maßnahmen bei der Problembearbeitung ableiten lassen. Zwischen NGOs aus den Industrie- und Entwicklungsländern bestanden zum Beispiel in der WTO und in globalen Umweltregimen lange sehr unterschiedliche Auffassungen darüber, in welchem Umfang ökologische Ziele gegenüber sozialen und ökonomischen Zielen Präferenz eingeräumt werden sollte (Jinnah 2010, S. 62; siehe auch Herkenrath in diesem Band). Durch die Einbindung dieser NGOs in Diskurse innerhalb der WTO und durch parallel geführte Diskurse in anderen Umweltinstitutionen gelang eine Annäherung dieser divergierenden Problemverständnisse. Die seit der UN-Konferenz über Umwelt und Entwicklung von 1992 geführte Diskussion über „nachhaltige Entwicklung“ hat dazu beigetragen, dass der ursprüngliche Gegensatz zwischen ökologischen Zielen und der sozialen und ökonomischen Entwicklung abgeschwächt wurde (Najam 2005; siehe auch Eberlei in diesem Band). Die Millenniumentwicklungsziele (2000–2015) (Millennium Development Goals, MDGs) können den Ausgangspunkt für eine Analyse bilden, inwiefern globale Politikziele erreicht und komplexe Probleme gelöst werden bzw. welchen Beitrag nichtstaatliche Akteure diesbezüglich zu leisten im Stande sind. Die MDGs beinhalten 8 internationale Entwicklungsziele, die eigentlich bis Ende 2015 erreicht sein sollten und für deren Verwirklichung die Einbeziehung von nicht-staatlichen Akteuren als grundlegende Voraussetzung angesehen wurde. Die Vereinten Nationen selbst bescheinigten im letzten Zwischenbericht zum Stand der Umsetzung der MDGs im Jahr 2014, „dass die Ziele das Leben vieler Menschen grundlegend verbessert haben“ (Vereinte Nationen 2014, S. 3). Allerdings bleiben einige dieser Ziele bis 2015 uner-
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reichbar. Die Ziele selbst waren von Beginn an auch starker Kritik ausgesetzt, u. a. weil sie in ihrer Reichweite teilweise hinter den Forderungen der großen UN-Sonderkonferenzen der 90er Jahre zurückblieben. Kritisiert wurde zudem auch schon früh, dass sich in den Zielen kein ganzheitlicher Nachhaltigkeitsansatz von Entwicklung widerspiegelt und dass die komplexen Ziele nicht auf alle Weltregionen gleichermaßen übertragbar sind (Bahrinipour 2008). Am Prozess der Umsetzung dieser Ziele lässt sich zeigen, dass das zwischenstaatliche Regieren seine formulierten Ziele ohne die aktive Unterstützung von nichtstaatlichen Akteuren sehr häufig nicht erreichen könnte. Und in solchen Fällen, in denen einzelne Ziele nicht erreicht werden, wäre das Ergebnis ohne die Beteiligung von nicht-staatlichen Akteuren oftmals noch schlechter. An der Verwirklichung von Zielen, die eine Verbesserung der Gesundheit (z. B. Senkung der Kindersterblichkeit, verbesserte Gesundheit von Müttern, Bekämpfung von Infektionskrankheiten) einfordern, wirken neben internationalen Organisationen und Staaten auch Nichtregierungsakteure und private Geldgeber mit. Gemeinsam mit der Bill & Melinda Gates-Stiftung beteiligen sich diese staatlichen und nicht-staatlichen Akteure an der GAVI-Impfallianz („Global Alliance for Vaccines and Immunization“), die zwischen 2016 und 2020 für 300 Mio. Kinder Impfungen gegen Infektionskrankheiten bereitstellen möchte (McNeill und Sandberg 2014). Die von GAVI bereits durchgeführten Impfprogramme vergangener Jahre, die durch massive finanzielle Unterstützung privater Stiftungen mitfinanziert wurden, haben dazu beigetragen, dass für Menschen in Entwicklungsländern die Bedrohung durch Infektionskrankheiten eingedämmt (wenn auch nicht beseitigt) werden konnte. Die Organisation „Ärzte ohne Grenzen“ leistet seit Ausbruch der Ebola-Epidemie in Westafrika 2014 medizinische Hilfe bei der Behandlung von Ebola-Patienten und bei der Gesundheitsaufklärung der Bevölkerung. Auch daran ist erkennbar, dass das effektive Regieren gerade im Bereich der globalen Sozial- und Gesundheitspolitik auf nicht-staatliche Akteure angewiesen ist. Diese Beispiele zeigen, dass das globale Regieren sowohl vom Zufluss finanzieller Ressourcen als auch von der technisch-wissenschaftlichen Unterstützung nicht-staatlicher Akteure in erheblichem Umfang profitiert.1 In den vergangenen Jahrzehnten ist die Bereitstellung kognitiver Ressourcen durch nicht-staatliche Akteure für das globale Regieren immer wichtiger geworden. In Bereichen wie der Telekommunikation, im Welthandels- oder im globalen Finanzsystem, bei der Wetterüberwachung oder der Klimaforschung, beim Schutz des geistigen Eigentums, im Bereich der Gesundheitspolitik oder beim Schutz von Arbeits- und Sozialstandards funktioniert die globale Zusammenarbeit nur auf der Grundlage eines konstanten Zuflusses an technischem und akademischen Wissen von nicht-staatlichen Akteuren. Dies führte in einzelnen Fällen wie dem Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) allerdings auch zu einer gewissen Abkapselung technisch-wissenschaftlicher Gremien und zur Herausbildung einer transnationalen Expertokratie. Diese kann aufgrund ihres Wissensvorsprungs nur schwerlich von der Öffentlichkeit kontrolliert Tatsächlich erklären funktionale Anreize die Öffnung internationaler Organisationen hin zu nicht-staatlichen Akteuren besser als legitimitätspolitische Strategien in Reaktion auf gesellschaftliche Proteste. Ebenso erklärungsmächtig sind freilich Souveränitätsverständnisse und die demokratische Sozialisation der Mitgliedstaaten (Tallberg et al. 2013).
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und in ihrem Expertenurteil kritisiert werden. Mit der Tendenz zu einer Verwissenschaftlichung und Technokratisierung der globalen Politik ist somit auch die Aufgabe verbunden, eine Rechenschaftspflicht für Experten gegenüber der transnationalen Öffentlichkeit zu verwirklichen. In vielen internationalen Regimen bestehen Probleme bei der Einhaltung von Normen durch Mitgliedstaaten. Die in diesen Institutionen für die Nichteinhaltung von Normen verankerten Sanktionen werden oftmals entweder nicht angewandt oder erweisen sich als nicht hinreichend, um die erwünschte Normeinhaltung einzelner Staaten zu erreichen. Nichtstaatlichen Akteuren fällt in diesem Zusammenhang oftmals eine besondere Rolle zu. Durch die Thematisierung von Normverstößen (z. B. von Menschenrechtsverletzungen, Verstößen gegen Abrüstungsvereinbarungen) in der transnationalen Öffentlichkeit können sie für diese Staaten die politischen Kosten erheblich erhöhen. Durch „Naming“ und „Shaming“ setzen Akteure wie ‚Amnesty International‘ oder ‚Human Rights Watch‘ normverletzende Staaten auf die politische Anklagebank und erzeugen damit empfindliche Reputationsschäden (siehe auch den Beitrag von Liese und Reiners in diesem Band). Damit können nicht-staatliche Akteure die politischen Bemühungen internationaler Organisationen unterstützen, einen normverletzenden Staat auf die Normeinhaltung zu verpflichten. Die empirische Forschung zeigt allerdings auch, dass mit dem „Shaming“ erst ein längerer Prozess beginnt, an dessen Ende – auch über das Einsickern transnationaler Proteste in die nationale Öffentlichkeit des normverletzenden Staates (Boomerang-Effekt) – die Rückkehr zur Normeinhaltung steht (Risse et al. 2013). Von Abram Chayes und Antonia Handler Chayes (1993) ist darüber hinaus auch darauf hingewiesen worden, dass Nichteinhaltung in vielen Fällen nicht unbedingt aus Absicht resultiert, sondern weil Informationen und Kapazitäten zur Umsetzung internationaler Normen in nationales Recht und in entsprechende soziale Verhaltenspraktiken fehlen. Ein Compliance-Management kann daher dafür sorgen, dass normverletzende Staaten mittelfristig ihr Verhalten ändern und sich normkonform verhalten. Nicht-staatliche Akteure können diesen Prozess unterstützen. Ein Beispiel liefert die International Union for the Conservation of Nature (IUCN), unter deren mehr als 1200 Mitgliedorganisationen sich auch ca. 90 staatliche Mitglieder (z. B. Ministerien) und mehr als 100 zwischenstaatliche Mitglieder befinden. Sie unterstützt mit einem Netzwerk von Umweltrechtsexperten Staaten bei der Implementation und Einhaltung internationaler Umweltnormen. Solche Formen des Capacity-Building durch nicht-staatliche Akteure sind im Bereich der Friedenssicherung immer wichtiger geworden. Noch immer kann eine relativ große Anzahl innerstaatlicher Konflikte nicht dauerhaft beendet werden. Vielmehr werden viele dieser Konflikte nur wenige Jahre nach einem erzielten Waffenstillstand wieder gewaltsam ausgetragen (Human Security Research Group 2012, S. 169). Daher kommt dem Konzept der Friedenskonsolidierung besondere Bedeutung zu, das auf die Schaffung und Stabilisierung eines dauerhaften Friedens in diesen Staaten abzielt. Damit verbunden ist die Überwindung grundlegender Ursachen für den gewaltsamen Konfliktaustrag. Nicht-staatliche Akteure sind in diese Prozesse eingebunden und tragen dazu bei, das Staatsversagen durch die Mithilfe am Aufbau staatlicher, gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Strukturen zu überwinden (Buckley-Zistel 2011).
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3.2 Nicht-staatliche Akteure und demokratische Legitimität Die folgenden Überlegungen rekurrieren auf die oben differenzierten Modelle des demokratischen Regierens und die daraus abgeleiteten Beurteilungskriterien. Zunächst liegt der Fokus der Analyse auf den Aspekten der politischen Gleichheit und Repräsentativität. Mit Blick auf die politischen Anliegen, die insbesondere Advocacy-Organisationen, aber auch transnationale Aktivistennetzwerke, qua ihres Selbstverständnisses vertreten, liegt ein positiver Beitrag zur demokratischen Qualität des globalen Regierens auf der Hand: Wenn beispielsweise NGOs die Interessen lokaler und für den Eigenbedarf produzierender Landwirte auf dem Feld der Welternährungspolitik schützen, dann findet eine Akteursgruppe Gehör, die ansonsten der Lobbyarbeit globaler Agrarkonzerne kaum etwas entgegensetzen könnte, obwohl sie ohne Frage die Mehrheit der Betroffenen stellt. Einen eindeutigen Beitrag zur politischen Gleichheit und Repräsentativität leisten auch transnationale Aktivistennetzwerke, wenn sie sich auf internationaler Ebene gegen politische Repression und Verfolgung in autoritären Staaten einsetzen (Keck und Sikkink 1998). Denn den davon betroffenen Gruppen ist die Artikulation ihrer Interessen auf nationaler Ebene (und infolgedessen auch auf intergouvernementaler Ebene) versperrt. Oft ist die Zusammenarbeit mit global operierenden NGOs darum der einzige Weg für lokale Menschenrechtsgruppen, politischer Verfolgung zu entgehen und auf internationaler Ebene Einfluss zu nehmen (Martens 2004). Nicht wenige Advocacy-Organisationen vertreten überdies Anliegen, die selbst in demokratischen politischen Systemen systematisch zu kurz kommen, beispielsweise Kinderrechte oder der Erhalt biologischer Ressourcen für künftige Generationen. Ungeachtet dieser positiven Beiträge muss die Frage gestellt werden, inwiefern die transnational organisierte Zivilgesellschaft insgesamt nicht doch bestehende Ungleichheiten reproduziert oder gar verschärft? Mit der Professionalisierung einiger großer transnationaler NGOs geht beinahe unweigerlich eine Ausdifferenzierung von Einflusschancen einher. Die Verlierer dieses Prozesses sind weniger formal organisierte Gruppen, die jedoch oft stärker mit lokalen Aktivisten verbunden sind (Martens 2011, S. 54–56; 2005). Hauptkritikpunkt in diesem Zusammenhang sind aber asymmetrisch verteilte Ressourcen und Prioritätendifferenzen zwischen NGOs des globalen Nordens und jenen des Südens (Brühl 2010, S. 188–194; Holmén und Jirström 2009, S. 436–437; siehe auch Herkenrath in diesem Band). Das Nord-Süd-Gefälle lässt sich etwa anhand der Sitzungsteilnahmen der beim UN Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) akkreditierten NGOs aufzeigen (Hansel 2014, S. 254–258). Demnach nahmen seit der Gründung der UN NGOs aus Afrika, Asien und Lateinamerika/Karibik an durchschnittlich etwa einer Sitzung teil. Für NGOs aus Nordamerika bzw. aus Europa ergibt sich ein Durchschnittswert von 2,7 bzw. 1,5 Sitzungen. Setzt man die Zahl akkreditierter NGOs in Bezug zur geographischen Verteilung der Weltbevölkerung, kommt ein auf Repräsentation und Gleichheit fußendes Modell demokratischen globalen Regierens ebenfalls nicht umhin, erhebliche Missstände zu konstatieren. Eine Million Asiatinnen und Asiaten werden demnach von 0,11 NGOs ‚vertreten‘ (Afrika: 0,36, Lateinamerika/Karibik: 0,26). Für Europa und Nordamerika ergibt sich ein Verhältnis von 1 Mio./1,13 bzw. 1,93. Die Hauptursache für diese Ungleichgewichte sind, neben Ausbildungs- und Sprachdefiziten sowie einem zum Teil
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repressiven innerstaatlichen Umfeld, die geringeren materiellen Ressourcen zivilgesellschaftlicher Organisationen aus dem globalen Süden.2 Im Rahmen der UN gibt es Versuche, mithilfe lokaler Verbindungsbüros und Reisefonds Abhilfe zu schaffen. Innerhalb einiger transnationaler und privater Regelungsarrangements werden ähnliche Anstrengungen unternommen, vergleichbare Disparitäten auszugleichen. Positiv hervorzuheben ist insbesondere der Forest Stewardship Council (FSC) (Take 2012, S. 231–232). Die Hauptversammlung des FSC findet regelmäßig auch in Städten des globalen Südens statt. Stakeholder aus dem Norden und aus dem Süden genießen zudem jeweils das gleiche Stimmgewicht in den drei thematischen Ausschüssen. Unser zweites Modell fokussierte insbesondere auf die Notwendigkeit der Machtbeschränkung durch Transparenz, Rechenschaftspflichten und institutionelle Machtgegengewichte. Auch auf diesem Feld leisten insbesondere Advocacy-Organisationen und humanitäre Organisationen vor Ort unschätzbare Arbeit. Erstens wäre die Überprüfung der Compliance mächtiger Staaten und Konzerne mit universalen Menschenrechts- oder Umweltschutznormen ohne das Fachwissen und die ‚Feuermelderfunktion‘ der NGO-Gemeinschaft kaum vorstellbar. Zweitens kommen globale Normen vielfach kulturellen, religiösen, ethnischen, sozialen und/oder sexuellen Minderheiten zugute. D.h. nicht-staatliche Akteure stärken durch Kampagnen und Monitoring die Rechte solcher Gruppen, die in majoritären demokratischen (aber illiberalen) Strukturen nicht selten von Repression bedroht sind. Hier besteht auch eine wichtige Differenz zum ersten Modell globalen Regierens, mit dem das Majoritätsprinzip ja nicht eingeschränkt, sondern auf die globale Ebene ausgedehnt werden soll (kritisch dazu Christiano 2012, S. 75–77). Drittens haben NGOs und soziale Bewegungen durch ihr strategisches Handeln institutionelle Reformen hin zu mehr Transparenz und Rechenschaft erwirkt (Dingwerth und Weise 2012). So stellen internationale Organisationen auch unter dem Druck zivilgesellschaftlicher Gruppen heute weit mehr Informationen über Verhandlungsprozesse und -ergebnisse zur Verfügung als zuvor üblich (Kissling und Steffek 2008, S. 212). Viertens schließlich ist die Rolle solcher nicht-staatlicher Akteure zu nennen, die in Opposition zu Global Governance Strukturen agieren (Deitelhoff 2012). Ein Beispiel liefern Gegengipfel wie das Weltsozialforum in Porto Alegre oder die ‚Occupy‘-Bewegung (siehe auch Brunnengräber in diesem Band). Auch diese Aktivitäten tragen zur Herstellung von Öffentlichkeit bei, indem sie Aufmerksamkeit auf Fehlentwicklungen und Machtungleichgewichte lenken und Alternativen propagieren. Wiederum müssen aber auch Schwachstellen und Gegentendenzen in die Demokratisierungsbilanz mit aufgenommen werden. Zum einen gelingt die Herstellung einer transnationalen Öffentlichkeit in der globalen Aufmerksamkeitsökonomie und angesichts medialer und sprachlicher Fragmentierung nur selektiv und situativ (Hafez 2005; Rhomberg 2010). Zweitens sind global operierende zivilgesellschaftliche Organisationen zunehmend mit dem Vorwurf konfrontiert, ihre eigenen Finanzund Entscheidungsstrukturen nicht genügend transparent zu machen und niemandem bzw. den ‚falschen‘ Akteuren gegenüber Rechenschaft abzulegen (Charnovitz 2006, S. 22–30; Havrda und Kutílek 2010). So kann beispielsweise der Verdacht, humani Das UN Department of Economic and Social Affairs hat hierzu eine Reihe von Arbeitspapieren veröffentlicht, die unter http://csonet.org/index.php?menu=120 einsehbar sind (Zugriff: 21.02.2015).
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tären NGOs ginge es primär um die Maximierung von Einkünften durch lukrative öffentliche Aufträge, nicht ausgeräumt werden. Mehr noch: Zweifel an der finanziellen und ideellen Unabhängigkeit von NGOs, die in Global Governance Prozessen partizipieren, können das wahrgenommene Demokratiedefizit verstärken. Als Reaktion auf diese Kritik haben namhafte NGOs eine Accountability-Charta mit Mindeststandards vereinbart.3 Kritiker bemängeln jedoch die Abwesenheit einer externen Überprüfung anhand klarer Kriterien sowie von Sanktionsmöglichkeiten (Havrda und Kutílek 2010, S. 168). Bei aller berechtigten Kritik ist aber doch zu beachten, dass einflussreiche Advocacy- und Service-Organisationen im Gegensatz zu vielen transnationalen Expertengremien den Anspruch der Rechenschaft akzeptieren und sich um eine Verbesserung bemühen. Drittens schließlich muss berücksichtigt werden, dass zivilgesellschaftliche Akteure vielfach im Rahmen von Politiknetzwerken zusammen mit Unternehmen, Staaten und/oder internationalen Organisationen Regulierungsleistungen erbringen (Dingwerth 2003; Wolf 2006). Solche Netzwerke können zur Vermischung qualitativ unterschiedlicher Verantwortlichkeiten (gegenüber Wählern, Shareholdern, Mitgliedern, Social Peers, Betroffenen) und infolgedessen zu deren Unkenntlichmachung beitragen (Bexell et al. 2010, S. 91, 94). Hinzu kommt, dass sich transnationale Regulierungsinitiativen teilweise nur eingeschränkten Berichtspflichten gegenüber externen Akteuren unterwerfen. Das trifft beispielsweise auf die RugMark-Initiative zur Beseitigung illegaler Kinderarbeit zu (Take 2011, S. 180–181). Zu den Positivbeispielen zählt erneut der Forest Stewardship Council, der externen Stakeholdern umfassende Informationen über Entscheidungsverfahren zur Verfügung stellt (Take 2012, S. 233). Schließlich lässt sich der Beitrag nicht-staatlicher Akteure zur Demokratisierung der Weltpolitik vor dem Hintergrund des Deliberationsmodells beurteilen. Zunächst einmal ist festzuhalten, dass sich die Partizipationsmöglichkeiten nicht-staatlicher Akteure in internationalen Organisationen erheblich verbessert haben (Tallberg et al. 2013, S. 67–75). So ist der Zugang in beratender Funktion inzwischen zur Regel geworden und somit eine Grundvoraussetzung der Deliberation vielfach erfüllt (Steffek und Nanz 2008, S. 19–24). Selbst der UN-Sicherheitsrat greift auf informeller Basis auf die Expertise humanitärer Organisationen zurück (Hansel 2014, S. 251–252). Gerade in der letzten Dekade haben sich überdies viele transnationale Foren bewusst an einem Modell der deliberativen und nicht-hierarchischen Problemlösung orientiert. Ein solches Beispiel ist etwa die Weltstaudammkommission, in der Vertreterinnen und Vertreter von Regierungen, Industrie und Zivilgesellschaft gemeinsam ökologische und soziale Richtlinien für Staudammprojekte erarbeiteten (Dingwerth 2003). Sowohl innerhalb solcher Formate als auch im Rahmen klassischer internationaler Organisationen haben zivilgesellschaftliche Organisationen zahlreiche Diskurse beigesteuert und mitgeprägt. Prominente Konzepte wie menschliche Sicherheit, nachhaltige Entwicklung und Klimagerechtigkeit gehen maßgeblich auf Deutungsangebote nicht-staatlicher Akteure zurück (Dryzek 2012, S. 114–116). Zudem hat die Deliberation, wie oben bereits angesprochen, zu einer Annäherung der Problemverständnisse etwa in Umweltfragen zwischen zivilgesellschaftlichen Orga-
http://www.ingoaccountabilitycharter.org/ (Zugriff: 22.02.2015).
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nisationen des Nordens und des Süden beigetragen (siehe auch den Beitrag von Brühl und Gereke in diesem Band). Ein genauerer Blick auf Verhandlungsgegenstände, den Policy-Zyklus, den Einfluss von Machtressourcen und korporatistische Tendenzen lässt jedoch auch hier Defizite aufscheinen. Erstens wird gerade auf den Gebieten der Sicherheits-, Finanz- und Wirtschaftspolitik (NATO, ESVP, G7/8) kaum eine Beteiligung von zivilgesellschaftlichen Akteuren zugelassen (Steffek und Nanz 2008, S. 21–23). In einem umfangreichen Vergleich mehrerer Dekaden und diverser Problembereiche bestätigen Jonas Tallberg et al. zudem die diskontinuierliche Beteiligung nichtstaatlicher Akteure im Policy-Zyklus internationaler Organisationen (Tallberg et al. 2013, S. 77–79). Zweitens mangelt es an Positivbeispielen für die deliberative Bearbeitung und Beilegung der größten distributiven Konflikte in der Weltgesellschaft (Welthandelsordnung, Überschuldung, Klimawandel). Drittens bestätigt sich teilweise der Vorwurf eines Status-Quo Bias deliberativer Verfahren, d. h. einer strukturellen Begünstigung jener Positionen, die den Ist-Zustand bewahren oder allenfalls geringfügig korrigieren wollen (Zürn 2000, S. 194; Deitelhoff 2012, S. 71–72; Deitelhoff und Thiel 2014, S. 440). Verfechter radikaler redistributiver Argumente werden oft sukzessive von der Deliberation ausgeschlossen und gemäßigtere Optionen durch Kooptation befördert (van Rooy 1997; Clark et al. 1998, S. 32). Generell müssen NGOs vielfach im Rahmen einer vorstrukturierten und irreversiblen Agenda argumentieren (Steffek und Nanz 2008, S. 20). Von einem freien argumentativen Politikstil kann dann nur eingeschränkt gesprochen werden.4 Selbst im Falle der Weltstaudammkommission wurde über Stakeholder und Verfahrensfragen vorab in kleinem Kreis entschieden (Dingwerth 2003, S. 96). Dies nährt den Verdacht einer vorwiegend legitimatorischen Funktion der Beteiligung nicht-staatlicher Akteure. Dagegen spricht allerdings, dass einflussreiche Dammbauer die erarbeiteten Richtlinien als zu restriktiv beurteilten. 4 Zusammenfassung Wie plausibel sind die eingangs dargestellten, und miteinander konkurrierenden, demokratietheoretischen Argumente, dass der Einbezug der Zivilgesellschaft die Effektivität des Regierens verbessert oder aber auch verschlechtern kann? Die empirischen Befunde zur Effektivität des globalen Regierens zeigen, dass grenzüberschreitende Probleme durch Staaten allein nicht effektiv gelöst werden können. Die verschiedenen Dimensionen von Effektivität werden im globalen Regieren aber auch nicht immer in dem erforderlichen Maße verwirklicht. Die Form der Problemlösung entspricht nicht immer zivilgesellschaftlichen Vorstellungen und weist unter dem normativen Aspekt einer Verteilungsgerechtigkeit zwischen Industrie- und Entwicklungsländern Defizite auf. Allerdings zeigt die empirische Governance-Forschung auch, dass die Situation in vielen Politikfeldern ohne den Beitrag von zwischen- und Vertreterinnen und Vertreter des zweiten Demokratiemodelles würden dies freilich zum Teil begrüßen. Denn eine Delegierte, die sich von Argumenten zu einem radikalen Positionswandel überreden lässt, handelt außerhalb jedes noch so weiten Mandats (Risse 2004, S. 312).
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transnationalen Institutionen schlechter aussehen würde (Breitmeier et al. 2006; Breitmeier 2008). Darüber hinaus zeigt sich auch, dass diese Governance-Leistungen ohne die Beteiligung von nichtstaatlichen Akteuren häufig nicht erreicht werden können. Die Politisierung grenzüberschreitender Probleme durch nicht-staatliche Akteure und deren Mitwirkung bei der Entwicklung und Umsetzung globaler Policies bilden wichtige Beiträge für die Effektivität und Legitimität des globalen Regierens (Zürn und Ecker-Ehrhardt 2013). Der Input nicht-staatlicher Akteure nimmt verschiedene Formen an, die außerhalb und innerhalb globaler Institutionen angesiedelt sind. Er ist eine notwendige Bedingung dafür, dass Verbesserungen in einzelnen Output-Dimensionen des Regierens erzielt werden – also: dass grenzüberschreitende Probleme gelöst, die Einhaltung von Normen sichergestellt und gerechtere Verteilungsleistungen ermöglicht werden. Es ist somit naheliegend, dass – wie von der deliberativen Demokratietheorie betont wird – eine positive Verknüpfung zwischen Input- und Output-Dimensionen des globalen Regierens besteht. Jene Institutionen, die auf Deliberation unter Einschluss nicht-staatlicher Akteure verzichten, weisen jedenfalls keine bessere Problemlösungsbilanz auf. Mit Heidrun Abromeit (2002, S. 19) könnte man sogar noch weiter gehen und die prinzipielle Unmöglichkeit einer zuverlässigen Bestimmung von gesellschaftlichen Problemen und Problemlösungen ohne demokratischen Input konstatieren. Die Beteiligung von nicht-staatlichen Akteuren zeigt also überwiegend positive Effekte. Allerdings verfügen nicht alle nicht-staatlichen Akteure über einen gleichen Zugang zu einzelnen Foren und Bereichen des globalen Politikprozesses. Vielmehr differenzieren die von internationalen Institutionen entwickelten Partizipationsregeln sehr genau, welche Form des Inputs einzelne Typen nicht-staatlicher Akteure leisten dürfen. Advocacy-Akteure erhalten mit dem Beobachterstatus daher in der Regel sehr eingeschränkte Rechte, wohingegen Serviceorientierte Akteure, die Expertise bzw. finanzielle Ressourcen bereitstellen, auch in die Entwicklung und Umsetzung von globalen Politiken einbezogen werden. Bestes Beispiel dafür ist die Konsultationspraxis des UN Sicherheitsrates. Schließlich führen die vergleichsweise geringen Ressourcen von NGOs aus dem globalen Süden zu einem weiteren Input-Ungleichgewicht. Insbesondere jenes Modell globalen Regierens, das auf dem Grundsatz gleicher politischer Teilhabe beharrt, würde hier auf Akzeptanzprobleme hinweisen. Sie können insbesondere dann zu Effektivitätsmängeln führen, wenn eine aktive Beteiligung des globalen Südens Voraussetzung für die Problemlösung ist, wie etwa im Bereich der Weltklimapolitik. Der von Dahl postulierte Zusammenhang ist hier auf den Kopf gestellt: Mehr Inklusion führt zu mehr Akzeptanz und dadurch zu mehr Effektivität. Schließlich weist das Modell der Machtbeschränkung auf demokratische Aspekte der Output-Dimension hin: Demnach ist die Zähmung rücksichtslosen unilateralen Handelns sowie der Schutz von Minderheiten durch nicht-staatliche Akteure als direkter Beitrag zum demokratischen globalen Regieren zu werten. Effektivität und Legitimität fallen in dieser Perspektive ineinander. Dazu ließe sich ergänzen, dass unilaterales Handeln, beispielsweise in Form des Irakkrieges und der gescheiterten Post-Konflikt-Stabilisierung, seltener akzeptable Ergebnisse hervorbringt.
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Insgesamt ist die These eines Trade-Off zwischen Effektivität und Legitimität vor dem Hintergrund empirischer Forschungen und auf der Grundlage diverser Modelle des globalen Regierens so nicht aufrechtzuerhalten. Vielmehr rückt ein möglicher anderer Trade-Off in den Vordergrund. Nämlich der zwischen den Lichtund Schattenseiten, die die Beteiligung nichtstaatlicher Akteure an Global Governance für die demokratische Legitimität derselben aufwerfen kann. Ein Blick auf Aspekte der Gleichheit und Transparenz zeigt, dass es mit der bloßen Beteiligung von nicht-staatlichen Akteuren nicht getan ist. Viele Vorschläge, mit denen die demokratische Qualität der internationalen Politik und der NGO-Politik zugleich gesteigert werden können, liegen jedenfalls auf dem Tisch. Dazu gehören insbesondere die Ideen, formale Beteiligungsrechte nicht-staatlicher Akteure an Dokumentations- und Rechenschaftspflichten zu koppeln sowie Ressourcen für eine Beteiligung zivilgesellschaftlicher Akteure aus dem globalen Süden bereitzustellen. Die Metapher von den Licht- und Schattenseiten verweist zuletzt auch auf eine Reihe offener Forschungsfragen: Beispielsweise gibt es kaum valide und systema tische Erkenntnisse über die Legitimitätsanforderungen zivilgesellschaftlicher Basis aktivisten gegenüber ihren transnational agierenden Repräsentanten. Ohne solche Erkenntnisse bleiben unsere Maßstäbe für die Bewertung der Legitimität transnati onaler Politik letztlich unvollkommen. Zweitens wissen wir zu wenig über die Voraussetzungen der Akzeptanz einer größeren Öffnung internationaler Organisationen hin zu nicht-staatlichen Akteuren. Das bezieht sich insbesondere auf die Staaten des globalen Südens, etwa auf Indien, das demgegenüber Vorbehalte äußert, trotz einer demokratischen Staatsordnung und trotz limitierter staatlicher Problemlösungskapazitäten (Wulf 2013, S. 5–6). Schließlich ist die Komplexität des Forschungsgegenstandes noch gar nicht hinreichend erfasst. Wie Charlotte Dany anhand der UN-Weltinformationsgipfel in Genf 2003 und Tunis 2004 gezeigt hat (Dany 2012), können anfänglich weitreichende informelle Beteiligungschancen die Rechtfertigung des Ausschlusses nicht-staatlicher Akteure in kritischen Verhandlungsrunden erleichtern. Je mehr der Einbezug nicht-staatlicher Akteure (in irgendeiner Form) zu einem globalen Standard erhoben wird, desto dringlicher sind empirische Studien über deren de-facto Einflussmöglichkeiten. Literatur Abromeit, H. (2002). Wozu braucht man Demokratie? Die postnationale Herausforderung der Demokratietheorie. Opladen: Leske + Budrich. Archibugi, D. (2008). The global commonwealth of citizens: Toward cosmopolitan democracy. Princeton: Princeton University Press. Auld, G. (2014). Constructing private governance. The rise and evolution of forest, coffee, and fisheries certification. New Haven: Yale University Press. Bahrinipour, M. (2008). Umsetzungsstand der Millennium-Entwicklungsziele (MDGs). Positionspapiere der KfW Entwicklungsbank (Oktober 2008) https://www.kfw-entwicklungsbank.de/Download-Center/PDF-Dokumente-Development-Research/2008_10_FE_Bahrinipor-MDGs_D.pdf. Zugegriffen: 24. Feb. 2015. Beisheim, M., & Liese, A. (Hrsg.). (2014). Transnational partnerships. Effectively providing for sustainable development? Basingstoke: Palgrave Macmillan.
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